贫困县高中免费引来风波，研究者认为免费教育应该量力而行
铜鼓中学是铜鼓县唯一高中，江西省重点中学。摄影/本刊记者 程昕明
2019年年9月，一则铜鼓高中教育全部免费的新闻，让铜鼓这座赣西北小县城名噪一时。其实，高中免学费虽并非全国一盘棋的布局。但自下而上的零星试验，已经有十几年时间。对于是否全面推广高中免学费政策，学术界也有不同声音。
江西铜鼓高中免费风波
今年9月，一则高中免学费的新闻，让铜鼓这座人口仅14万人的赣西北小县城名噪一时。9月10日，教师节这天，铜鼓县召开了全县教育工作表彰大会，县委书记江伟斌宣布：从今年下半年开始，铜鼓高中教育全部免费，已上交的学费全部退回，铜鼓成为了宜春市首个实行高中教育全部免学费的县。
“山区小县同样可以办出大教育。”一时间，铜鼓这个名字传遍网络，叫好点赞声一片。也有人开始比较，像铜鼓这样的“穷县”都能免学费，比铜鼓发达的地方为什么就不能免费呢？更有甚者，认为这是在作秀、出风头，始料未及的争议和压力随之而来。
县财政买单
铜鼓中学是江西省重点中学，也是全县唯一的高中。校门前，依然张贴着2019年的高考喜报。今年共有8名学生考入985高校、20名学生考入211高校，其中文、理科最高分的考生分别在全省排名376位和295位，被北师大和中科大录取。这样的成绩不算显山露水，但高中免学费的新闻，却让铜鼓中学备受关注。
教师节表彰大会后，铜鼓县教育体育局很快发布消息，今年秋季开学后，全县高中在校学生每人每年800元学费全部由县财政买单，本学年免除学费共计220余万元。县教育体育局局长李政还表示，本学期铜鼓中学2000余名高中生交纳的学费（职业高中学生早已免除）将在一周内全额退回给学生，可退回学费100余万元。此举收获了不少外界的好评，有评论认为这体现了当地崇学重教的诚意，尤其是对经济基础相对薄弱的小县，每年拿出200多万元用于免除高中学生学费，是在兑现“再穷不能穷教育”的承诺。
实际上，即使在江西省内，铜鼓也不是高中免学费的首倡者。在江西，德兴市自2010年起实行高中教育免学费，全省最早。其后湖口、芦溪等县相继推行，与宜春相邻的萍乡市从2017年开始试水，目前已经实现了高中免学费的全覆盖。从全国来看，内蒙古等一些中西部省区已陆续推行12年甚至15年免费教育。
不过，这些地方上的自发探索，并没有得到上级的认可和支持。2018年8月，国务院办公厅印发《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》，其中提到“严格执行义务教育法，坚持实行九年义务教育制度，严禁随意扩大免费教育政策实施范围”。2019年2月，江西省人民政府根据国务院部署并结合本省实际，向全省下发了具体实施意见，重申了“严禁随意扩大”这一原则。
有不愿具名的人士表示，这一政策落地在地方生态中会产生“互相攀比”的效应，这是上级政府和教育主管部门不愿看到的。记者致电江西省教育厅，相关人士表示，高中免学费是部分地方政府的决策，省教育厅对此不便表态。
空降的新书记
9月5日，丰城市长江伟斌“空降”铜鼓县，接任县委书记一职。从9月5日上任，到9月10日宣布高中免学费，前后仅5天时间。对于“高中免学费”引发的关注度，江伟斌有些无奈。他告诉记者，教育大会上谈了很多事，但就只是高中免学费这件事触动了社会的敏感神经。江伟斌说，之所以决定推行这一政策，是因为铜鼓有其自身的特殊性：第一，县城体量小，只有一所高中；第二，高中比较弱，正处在爬坡上坎的阶段，想通过免学费提振一下信心。
据知情人士透露，江伟斌到铜鼓后曾表示，小小年纪到外寄读不利于学生的身心发展，他希望铜鼓的孩子都能留在当地读书。
在宜春，一直有“丰樟高”一说，丰城、樟树、高安三个大县相邻且实力强劲。其中，丰城是一个有着148万户籍人口的省直管县。数据显示，铜鼓县2018年49.86亿元的GDP在全市垫底，甚至不到排名第一的丰城的1/10。
铜鼓中学主管政教工作的副校长张清炎告诉《中国新闻周刊》，2019年秋季全校共有2265名学生，其中265人为贫困生，分为建档立卡、残疾学生、教助供养、农村低保和城镇低保五类，贫困生比例超过10％。铜鼓中学的一块公示栏上张贴着本学期的收费标准，其中学费400元、实验费15元、住宿费180元，学校代收的课本资料费按不同年级分600元和1100元不等。包含以上各项，学生的学杂费总金额在1015元至1695元之间。在这份收费清单旁，还公示着国家助学金及中央专项彩票公益金滋蕙计划学生名单。
按照中央的普通高中助学政策，建档立卡家庭学生每学期可以领取750元、1000元、1250元三个等级的助学金。此外，由宜春市妇联创办的春蕾班也会给10名学生提供每人每年1500元的资助，涵盖整个高中三年。对于考上大学的上述五类贫困生，江西省政府会提供5000元/人的高考入学政府助学金。
就在高中学费全免的前一个学期，已有229名贫困生按政策享受了免学费待遇。从中央到地方，从政府到民间，一个相对完善的资助体系为这里的贫困学生提供了有效的支撑。张清炎对《中国新闻周刊》表示，精准扶贫已经将各类贫困学生一网打尽，相当于政府兜底。同时又有各方人士在关注教育，所以现在辍学的学生相当少。“没有哪个学生会因为没有钱而读不了书，只有自己不想学，或是因为健康原因休学。”张清炎说。
“这800元学费，对于大城市的人来说可能是毛毛雨，但是对于铜鼓这个偏远山区的普通百姓来说却是个不小的数目。”铜鼓中学校长胡望星用了四个字来形容家长们对于免除学费的心情：喜出望外。
“富县模式”和“穷县模式”
高中免学费，并非全国一盘棋的布局。但自下而上的零星试验，已经有十几年时间。2007年秋季，珠海在全国率先实施高中教育免学费，当地教育主管部门称“珠海作为一个特区，应该有权限对基础教育做出一些决定。”其后，陕西神木、江西德兴等地相继跟进。截至目前，已有包括新疆、青海、云南、四川、广西、河南、江西部分地区，以及陕西全省、内蒙古全区在内的多个省区实现普通高中免学费。
虽然高中免学费源自东部，但积极推行这一政策的，大多集中在中西部地区。以陕西省为例，2008年陕西神木县在全省首推高中免费教育政策，其后不少县市陆续推行。2016年，陕西省提出“十三五”期间全省全面实施13年免费教育，即学前1年、小学初中9年、高中3年。2017年，陕西省共有普通高中473所，在校学生75.66万人。对公办普通高中学生，按照省级标准化高中1600元、城市普通高中700元、农村普通高中400元的标准免收学费。
西安培华学院副教授吴春娜将陕西的免费教育分为“富县模式”和“穷县模式”。她认为，以神木和府谷为代表的“富县”财政经费充足，最早实施高中免学费政策，树立了财力向教育倾斜的典范。而宁陕、岚皋等国家级贫困县，则通过压缩行政办公费用、“三公经费”等途径将财政经费向教育倾斜。“穷县办富教育的决心则充分说明免费教育不是能不能办的问题，而是想不想办的问题，是决策者对教育的认知和民生的顾念。”吴春娜表示。
对于免费政策“西热东冷”的成因，教育界看法不一。一种观点认为，对于中西部地区而言，高中免学费在一定程度上减轻了家庭负担，促进了教育公平，但在经济比较发达的东部地区，城乡居民收入较高，很多家庭可能对免除学费不太敏感，因此实施意义不大。还有一种担忧是，普通高中免费会冲击国家对职业教育的政策倾斜。“如果所有地方的高中教育都实现免费，可能将削平中职教育在较发达地区的优势，更加难以实现高中教育与中职教育的平衡。”
北京大学中国教育财政科学研究所助理研究员田志磊表示，高中免费教育之所以在中西部地区比较普遍，是因为老百姓的教育需求还没那么复杂。但是，在东部地区，优质高中的竞争已经白热化，甚至投资几十亿建豪华高中的现象也已出现。
免费难题
全面推广高中免学费政策，学术界也有不同声音。北京大学教育学院教授文东茅曾表示，职业高中都已经免学费，普通高中学费本来也不贵，以国家现在的财力完全可以负担。更多的研究者认为，免费教育应该量力而行，尤其在涉及扩大义务教育年限的问题上应该慎重，高质量发展高中教育才是教育改革的主线。
在争议多年之后，教育部对此给出了明确答复。“关于将高中阶段教育纳入义务教育范围的问题，财政部、教育部进行过专门研究，也广泛听取过社会各方面意见，大家普遍认为目前条件尚不成熟。”2018年9月，针对全国人大“关于请求将贫困县高中阶段教育纳入义务教育的建议”，教育部在回复中表述。
对于一些地区出台的普通高中免学费政策，教育部也认为是一种探索，而不是纳入义务教育。因为义务教育具有普及、免费、均衡和强制的特点，如果将高中阶段教育纳入义务教育，则意味着锦上添花将变成责无旁贷。有研究者甚至认为，这样做很可能让教育系统“天下大乱”。
高中教育目前还是以县级投入为主，县级财政的支持力度，对县城高中至关重要。教育部要求各地落实以财政投入为主、其他渠道筹措经费为辅的普通高中投入机制，完善财政投入机制，抓紧建立完善普通高中生均拨款制度。目前，全国已经有25个省份制定了普通高中生均公用经费最低拨款标准。2018年，江西省财政厅、教育厅制定的全省普通高中生均公用经费标准为1000元/生/学年，自当年起执行。
在经济下行、财政紧缩的大背景下，主动扩大免费教育范围的地区已经越来越少。在采访中，一位地方政府官员就表示，上上下下都在过紧日子，教育开支也要量入为出。即便是在已经推行免费政策的地区，也有一些因为财政收入波动而出现教育经费吃紧。
在受访者看来，如何提高资金使用效率是更重要的问题。北京大学中国教育财政科学研究所助理研究员田志磊表示，免费不是唯一目的。相反，如果所有教育产品都由政府提供，供给主体就会变得单一，从而限制了多元化的选择。“不能因为免费就把市场化机制给弄没了，差异化需求是无法抹杀的，想要获得更好的教育，本身就是社会进步的原动力。”（来源：《中国新闻周刊》总第922期，发于2019-11-04）
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